张玉峰 鞠峰
当地已被叫停的盐河东路。人民网 鞠峰摄
大半年来，江苏涟水县城一条长约500米的市政道路——盐河东路南段，经历了从开工到停工，复工后再停工的一番折腾。由于“出行向南，目前只有一条三四米宽的水泥路”，附近小区居民张女士对这段路的建设颇为期待，但这种建建停停的状况让她一直看不懂，直到不久前听说盐河东路因为违法占地“上新闻”了。
7月29日，江苏省自然资源厅就2024年第二批挂牌督办5宗违法占地案件公开通报，涟水县住建局违法占地建设盐河东路在列。这是一起地方政府部门“先上车，后补票”的案例，类似情形在江苏并不鲜见。
“深入推进依法行政。”党的二十届三中全会明确要求，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。中央党校（国家行政学院）教授竹立家表示，地方政府部门“未批先建”给法治政府建设带来不良示范，对政府公信力和法律权威也会造成损害，各级政府应当依照相关法律法规的规定完成行政工作和公共服务。
违法占地，县住建局被通报
盐河东路南段位于涟水县滨河新城，长约500米，南接龙腾大道，北连晨曦路，附近分布着大关社区居委会及多个居民小区。人民网实地采访时看到，该路段为双向四车道设计，已完成第一层水稳层施工。
涟水县住建局提供的招标材料显示，盐河东路南段（晨曦路—龙腾大道）道路工程项目合同估算价约1316万元，工期要求150天，计划开工日期为2023年3月20日。
“工程实际开工是在去年底。”涟水县住建局工程科科长徐锐坦陈，开工后，县自然资源和规划局（下称“县资规局”）曾下达过违法用地交办函，施工被叫停过一次，而后又复工了。
涟水县资规局执法监察大队队长桑龙跃称，他们确曾到现场对施工方进行过口头告知，鉴于当时路面尚未硬化，并未采取立案措施。直到今年6月，江苏省自然资源厅通过卫星遥感监测发现盐河东路的违法占地建设情况。随后，涟水县资规局执法监察大队正式立案。
据江苏省自然资源厅通报，2023年12月，涟水县住建局未经批准、擅自占用涟水县涟城街道大关社区居委会集体土地6.71亩（耕地5.6亩）建设盐河东路。
中国国土经济学会理事长肖金成接受人民网采访时指出，重大项目、公共设施等需要占用耕地的，需严格经过审批，通过“占补平衡”来使用。
按照涟水县住建局的说法，这条路是当地民生实事项目，因相关手续不齐全，现已停工整改。截至发稿前，人民网从该局工作人员处获悉，盐河东路道路建设的土地征收手续尚在审批中，“一定在确保合法合规后再施工”。
未批先建，为何屡禁不止？
人多地少是江苏的基本省情。近年来，江苏严格落实耕地保护制度，采取“长牙齿”的硬措施严格执法监管，耕地总量持续减少势头初步得到遏制，但仍存在部分基础设施项目违法占地未得到有效制止、未批先建的问题。
早在2011年9月，《江苏省国土资源违法违规案件公开通报和挂牌督办实施办法》印发施行，案件通报和督办机制持续至今。
“十四五”以来，除涟水县住建局外，江苏还有多个政府单位因违法占地被江苏省自然资源厅公开通报：2021年7月，淮安市淮安区运输管理处擅自占用河下街道穿运村15亩（耕地9.5亩）土地建公交车维修工棚、道路等，其中2.77亩不符合国土空间规划；2021年11月，苏州市吴江经开区建设局未经批准、擅自占用江陵街道清树湾村集体土地12.69亩（耕地5.41亩）建设东吴南路对接鲈乡北路工程北段项目；2022年4月，连云港市灌南经开区管委会未经批准、擅自占用新安镇小庙村集体土地22.84亩（耕地15.62亩）建道路；2022年9月，扬州市高邮市交通运输局违法占用甘垛镇振兴村4.74亩土地（涉及永久基本农田1.53亩）建设甘平路东延；2023年7月，连云港市东海县住建局未经批准、擅自占用牛山街道望东村、石榴街道西榴村集体土地27.45亩建设民顺路和民安路，其中耕地26.01亩。
一些地方违法占用耕地屡禁不止，甚至出现同级监督失效的情况，症结何在？
江苏省自然资源厅执法监督局相关负责人表示，有效制止违法占地行为是当前困扰土地执法的现实难题，自然资源部门具备行政处罚职能，有权依法责令违法主体停止违法行为，但没有强制手段，现实中可能出现违法行为制而不止的情况。
企业、个人违法占地会受到相应的处罚，那么政府主导的基础设施类违法占地行为谁来担责？该负责人表示，无论用地主体是谁，只要违法违规占用土地都要依法依规查处，并且既要“查事”也要“查人”。“查事”，即要严格依照《土地管理法》《行政处罚法》等法律法规，对违法占地行为查处到位。“查人”，即对违法占地行为负有责任的，要依照党政纪有关规定，移送纪检监察机关追究相关责任；对涉嫌刑事犯罪的，要移送公安机关追究刑事责任。他也明确表示：“民生工程不能作为未批先建的‘挡箭牌’。”
在涟水县住建局违法占地案中，县资规局发函过后依旧复工。这在法学专家刘小冰看来，同级监督失效问题其实质是县政府作为第一责任主体敷衍塞责，横向的权力监督和制约机制有待加强。“法治政府建设非朝夕之功，需要切实树立法律权威，把权力锁在笼子里。” 刘小冰说。
